лекция по предмету государственные закупки

Тема 1. Государственные закупки: понятие, структура и виды
Цель лекции: Понятие, сущность государственного заказа. Функции государственного органа. Заказ. Иерархические уровни системы государственных закупок. Потребности в закупках и муниципальные потребности. Республиканские и региональные, государственные нужды. Понятие" государственные нужды". Понятие "государственный интерес". Понятие" государственные закупки". Государственный оборонный заказ.
1. понятие государственных закупок

2. структура государственных закупок

3. виды государственных закупок
Закупка товара, работы, услуги для обеспечения государствен­ных или муниципальных нужд - совокупность действий, осуществ­ляемых в установленном законом порядке заказчиком и направлен­ных на обеспечение государственных или муниципальных нужд. Непосредственно процедура закупки начинается с определения по­ставщика (подрядчика, исполнителя) и заканчивается исполнени­ем сторонами своих обязательств по контракту.

Государственные закупки обладают многозадачностью, расши­ренным функционалом, они призваны обеспечивать государствен­ные нужды в товарах, работах, услугах в различных сферах, в том числе космической, военной и иных закрытых областях науки и тех­ники, распространяют свое действие на заказчиков всех уровней и объема финансирования. Их виды и структура адаптированы под имеющиеся потребности государства, рынка, промышленнос­ти, заказчиков, участников закупок, таким образом, чтобы при ми­нимальных затратах трудовых, временных и финансовых ресурсов поставленные задачи достигались максимально эффективно.

Разделяя мнение большинства современных авторов, сформу­лируем понятие структуры государственных закупок, как совокуп­ности способов закупок, предусмотренных законом о контрактной системе, применяемых в определяемых внешними обстоятельства­ми случаях, призванных обеспечивать наиболее рациональное ис­пользование бюджетных средств.

Для удобства восприятия многогранной структуры государ­ственных закупок, предусмотренных законом о контрактной сис­теме в редакции, вступившей в силу с 1 января 2019 г., предлагаем авторский подход к рассмотрению группировки государственных закупок по определенным признакам: допущению наличия или от­сутствия конкуренции при заключении контракта, способу опре­деления поставщика, степени открытости информации о закупке в целом или ряда сведений, содержащихся в документации или про­екте контракта, типу информационного сопровождения, предъяв­лению дополнительных требований к участникам закупки (табл. 1).



Первый группировочный признак предусматривает деление всех закупок на конкурентные и неконкурентные, то есть закупки у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика). Решение о способе закупки принимает заказчик в соответствии со своими потребностями, возможностями и с учетом норм закона о контракт­ной системе. К первым относятся виды закупок, подразумеваю­щие наличие торгов в том или ином виде, то есть доведение ин­формации о планируемой закупке до неограниченного круга лиц посредством специализированных электронных информационных систем, отбор заказчиком потенциальных претендентов, удовле­творяющих заявленным критериям, торги и заключение контракта с победителем. К конкурентным закупкам относят все виды конкур­сов, аукционов, а также запросы котировок и запросы предложений.

Закупка у единственного поставщика представляет собой за­ключение контракта с любой организацией - поставщиком интере­сующих товаров, работ, услуг, определенной заказчиком в произ­вольном порядке. Законом о контрактной системе предусмотрены конкретные случаи и ценовое ограничение на заключение подоб­ных контрактов.

У единственного поставщика могут размещаться заказы на то­вары, работы, услуги, относимые к сфере деятельности субъектов естественных монополий, водоотведение и водоснабжение, по­ставку электроэнергии гарантирующим поставщиком, проведение работ по мобилизационной подготовке в Республике Казахстан, устранение последствий аварий и чрезвычайных ситуаций, куль­турные мероприятия и командировки сотрудников и т. д.

Отдельного внимания заслуживает положение о максималь­ной сумме одной сделки на поставку продукции повседневного спроса. Цена такого контракта не может превышать предельный размер расчетов наличными деньгами, установленный Указанием Национального банка Казахстана в сумме 100 000 000 тенге. При этом действует норматив на заключение таких сделок, он составляет не более двести миллионов тенге или 5 % от совокупного годового объема закупок, указанного в плане-графике на текущий финансо­вый год.

Существующие нормативно-правовые акты, методические рекомендации и разъяснения уполномоченных на это органов власти в сфере закупок не содержат данных, обосновывающих размеры установленных ограничений. По нашему мнению, которое далее в работе будет обосновано конкретными расчетами, заданный ли­мит по свободному заключению договоров без проведения заку­почных процедур значительно занижен и не учитывает потребнос­тей заказчиков в современной экономической ситуации.

Согласно закону о контрактной системе совокупный годовой объем закупок (далее - СГОЗ) - это объем финансового обеспе­чения, утвержденный на финансовый год и направляемый заказчи­ком на осуществление закупок в соответствии с планом-графиком закупок, рассчитываемый по формуле (1).


где i - номер конкурентной закупки;

n - количество конкурентных закупок;

НМЦК_i - начальная максимальная цена контракта конку­рентной закупки;

j - номер закупки у единственного поставщика;

m - количество закупок у единственного поставщика;

ЕП_j - закуп­ка у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) в соот­ветствии со статьей 93 закона о контрактной системе.

Установление данного суммового ограничения направлено на недопущение расходова­ния бюджетных средств заказчиками неэффективными способами, на повышение конкуренции, на достижение заданных параметров закупок при минимальных ценах.

Основная рекомендация экономистов-экспертов заказчикам во избежание превышения установ­ленных лимитов в связи с полным или частичным уменьшением доведенного финансирования, возникновением непредвиденных обстоятельств, требующих незамедлительного заключения контр­акта и его исполнения, планировать свою деятельность и осуществ­лять закупки преимущественно конкурентными способами.

Все дальнейшие группировочные признаки распространяются только на конкурентные способы закупок.

По способу определения поставщика (подрядчика, исполните­ля), как уже было сказано выше, закупки подразделяются на кон­курсы, аукционы, запросы предложений и запросы котировок. Наи­более широко распространен и активно применяется открытый аукцион в электронной форме (электронный аукцион), данный спо­соб закупки обеспечивает максимально возможный уровень от­крытости, прозрачности и антикоррупционности, поскольку между участниками и заказчиком существует посредник - оператор элек­тронной площадки, призванный пресекать возможный сговор. По­бедителем такой процедуры признается участник, предложивший минимальную цену. Согласно закону о контрактной системе элек­тронный аукцион является предпочтительной процедурой опреде­ления поставщика.

Конкурс - более длительная и сложная процедура в отличие от аукциона. Конкурс - единственный способ закупки, при котором победителем является участник, предложивший наилучшие усло­вия исполнения контракта, то есть, помимо цены, критериями оцен­ки могут быть расходы на эксплуатацию, качественные и функцио­нальные характеристики объекта закупки; квалификация участни­ка закупки, в том числе наличие у него финансовых ресурсов. Конкурс может быть двухэтапным или с предквалификационным отбором, если его предметом являются технологически сложные работы или работы по сохранению культурного наследия. При этом к участникам предъявляются дополнительные требования и соот­ветствие участника оценивается комиссией заказчика до проведе­ния финансовой составляющей конкурса - до торгов. Данная мера позволяет не допустить недобросовестной конкуренции и последую­щего за ней некачественного исполнения контракта или его полно­го неисполнения.

На каждом этапе проведения закупочной процедуры, то есть непосредственного определения исполнителя контракта, когда заказчик уже определился со своими потребностями, получил для удовлетворения конкретной нужды бюджетное финансирова­ние, решается своя задача. Электронный аукцион указан в законе о контрактной системе как предпочтительный способ закупки. Так, статьей 31 закона о контрактной системе установлено требование о соответствии участников закупки ряду критериев. Удовлетворение данным нормам участник просто декларирует в своей заявке без приложения документов, при этом комиссия за­казчика не имеет права требовать подтверждения достоверности предоставленных участником сведений.

На практике получается, что установленная законом норма попросту не работает, поскольку в результате к закупке допускаются на равных условиях все, в том числе недобросовестные компании.

Вторая, часто обсуждаемая специалистами в данной области, проблема электронных аукционов тесно связана с первой. Высо­кий уровень конкуренции, вызванный невозможностью заказчика отказать в допуске к торгам недобросовестным участникам, ведет к демпингу, итогом которого становится некачественное или не­своевременное исполнение контракта либо отказ победителя от за­ключения или полного исполнения контракта. Предусмотренные законом о контрактной системе для подобных ситуаций меры яв­ляются слишком мягкими и неадекватными в отношении ущерба, наносимого эффективности расходования бюджетных средств.

Запрос котировок - способ, используемый, как правило, для не­больших закупок с участием местных поставщиков, при котором победителем, как и в аукционе, признается участник с наименьшей ценой.

При данном способе закупки действует ограничение по началь­ной (максимальной) цене контракта, которая не должна превышать пятьсот тысяч тенге, а общая сумма закупок, проведенных спо­собом запроса котировок, не может быть более 10 % совокупного годового объема закупок заказчика.

Запрос предложений - инновация закона о контрактной системе, способ закупки, применяемый в строго установленных законом слу­чаях. Редко используемая процедура еще и потому, что имеет ряд нор­мативно-правовых упущений, не урегулированных законодательно.

С точки зрения открытости закупочные процедуры подразде­ляются на открытые и закрытые. Закрытые способы закупок (кон­курсы и аукционы) заказчики вправе использовать в случае, если сведения о закупке составляют государственную тайну или дан­ные, содержащиеся в закупочной документации, являются государ­ственной тайной. Оценить количество, ценовой диапазон, общий объем закупок в стоимостном выражении, отрасли или сферы дея­тельности, в которых осуществляются закрытые закупочные про­цедуры, не представляется возможным, поскольку информация о таких закупках не размещается в единой информационной систе­ме, так же как и контракты, заключенные по итогам таких отбороч­ных процедур не включаются в открытый реестр государственных контрактов, доступный для всех пользователей Интернета.

С внедрением информационно-коммуникационных технологий в сферу закупок, активным оснащением заказчиков современными компьютерами, беспроводной связью, спутниковой связью по за­крытым каналам, закупки практически в полном объеме перехо­дят в плоскость электронного документооборота. Документарными остаются только процедуры, сведения о которых составляют госу­дарственную тайну. Электронный документооборот позволяет рас­ширить возможности всех участников контрактной системы. Раз­мещение информации о закупке в сети Интернет взаимовыгодно для заказчика и участника, так как увеличение конкуренции сни­жает цены, а открытие доступа к закупкам в других регионах спо­собствует развитию бизнеса. Контролирующим органам откры­тость и доступность информации дает возможность проводить ка­меральные проверки, а также выявлять нарушения в режиме онлайн по текущим закупкам, выдавать предписания об их устранении, не допуская тем самым нерационального, неэффективного или не­целевого использования бюджетных средств.

Закон о контрактной системе предусматривает также ряд до­полнительных мер, направленных на регулирование экономической ситуации в стране, конкретные случаи применения которых указы­ваются в подзаконных нормативно-правовых актах. Данные ме­роприятия обязательны к применению заказчиками при проведе­нии открытых конкурентных закупок. В качестве основных можно назвать следующие:

- поддержка государством развития малого бизнеса осуществ­ляется через установление минимального объема заказов, обяза­тельных к размещению только для субъектов малого предприни­мательства, в размере 15 % от СГОЗ. Данное направление, как уже говорилось, является одним из приоритетных для поддержа­ния стабильного роста экономики страны;

• 
  применяется национальный режим в целях защиты внутрен­него рынка Республике Казахстан и развития национальной эконо­мики, а также поддержки отечественных товаропроизводителей;

• 
  предоставление преимуществ в отношении цены контракта в размере до 15 % участникам, являющимся учреждениями и пред­приятиями уголовно-исполнительной системы или организациями инвалидов;

• 
  пресечение приобретения заказчиками товаров, работ, услуг с необоснованно завышенными качественно-функциональными характеристиками, по ценам выше среднерыночных, в количестве, несоответствующем реальным потребностям заказчиков. Одной из новелл закона о контрактной системе стало положение о норми­ровании. Общие правила нормирования установлены постановле­ниями Правительства Республике Казахстан. Каждое ведомство и министерство с учетом своей специфики разработало нормы раз­решенных к закупке подведомственным организациям товаров, работ, услуг. Данные нормы содержат перечень товаров, работ, ус­луг, их качественные характеристики, максимальную стоимость, количественное ограничение. Заказчик при планировании расходо­вания бюджетных средств учитывает утвержденные нормы, а также соблюдает их при непосредственном исполнении бюджетной сме­ты, независимо от выбранного способа закупки.

Можно сделать вывод о том, что закон о контрактной системе призван решать задачи, связанные не толь­ко с целевым, экономным и рациональным использованием бюджет­ных средств, но также и влиять на развитие и оказывать защиту нуждающимся в этом секторам национальной экономики, формиро­вать и укреплять некоторые сегменты товарных рынков, стимулировать деловую активность определенных категорий производителей.